Zgłoś uwagi

Senator Gabriela Morawska-Stanecka - Wystąpienie z dnia 15 stycznia 2020 roku.

Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw

Brak odpowiedniej wtyczki Adobe Flash Player

Ściągnij
103 wyświetleń
1

Senator Sprawozdawca Gabriela Morawska-Stanecka:

Panie Marszałku! Wysoka Izbo!

Mam dzisiaj zaszczyt przedstawić sprawozdanie Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji z prac nad ustawą o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Sprawozdanie rozpocznę od przedstawienia wniosków legislacyjnych, które zostały przegłosowane w trakcie obrad komisji.

Pierwszy z nich to wniosek senatora Marka Borowskiego o odrzucenie ustawy w całości. W głosowaniu wniosek ten uzyskał 17 głosów, 10 senatorów było przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu.

Drugi wniosek to wniosek senatora Marka Pęka i senatora Roberta Mamątowa o przyjęcie ustawy bez poprawek. Wniosek ten będzie przedmiotem odrębnego sprawozdania jako wniosek mniejszości.

Przystępując do przedstawienia państwu, Wysokiej Izbie sprawozdania z prac nad rozpatrywaniem niniejszej ustawy, nie sposób nie odnieść się do przebiegu procesu legislacyjnego. Projekt został wniesiony przez posłów w dniu 12 grudnia 2019 r., znajdował się w druku sejmowym nr 69. Pierwsze czytanie przeprowadzono na drugim posiedzeniu Sejmu w dniu 19 grudnia 2019 r. Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka na posiedzeniu, na którym kontynuowano prace nad projektem… Komisja obradowała w tej sprawie w nocy z 19 na 20 grudnia 2019 r. W dniu 20 grudnia 2019 r. komisja przedstawiła sprawozdanie, w którym zaproponowała poprawki do ustawy, a mianowicie dodanie do projektu preambuły, zmianę brzmienia niektórych przepisów, w tym zastąpienie treści art. 9d dodawanego na mocy art. 1 ust. 3 ustawy, tj. sformułowania „wyrażających wrogość wobec innych władz Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów, a także krytykę podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej” wyrazami „podważających zasady funkcjonowania władz Rzeczypospolitej Polskiej i jej konstytucyjnych organów”, skreślenie kilku postanowień, których dotyczyły krytyczne uwagi zgłoszone przez podmioty opiniujące, oraz dodanie nowych przepisów: w art. 1 w pkcie 55 lit. b definicji jurysdykcji sędziego; w art. 1 pkt 35 lit. b §2a – przepisów dotyczących właściwości Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących zezwolenia na zatrzymanie sędziego lub pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej; w art. 4 pkt 10 §5 – przepisów dotyczących możliwości powołania przez prezydenta nadzwyczajnego rzecznika dyscyplinarnego do prowadzenia określonej sprawy dyscyplinarnej sędziego sądu administracyjnego lub asesora sądowego.

Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 20 grudnia 2019 r. i zgłoszono wówczas dalsze poprawki. Mimo ich złożenia przegłosowany został wniosek o nieodsyłanie projektu do komisji po doręczeniu posłom zestawienia poprawek, a w konsekwencji od razu przeprowadzono trzecie czytanie.

Ustawa wpłynęła do Senatu 23 grudnia 2019 r. Do ustawy zostały złożone opinie: opinia Biura Analiz Sejmowych z dnia 17 grudnia 2019 r., wyrażona jeszcze na poziomie prac w Sejmie; opinia sporządzona przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu; opinia w przedmiocie oceny ustawy w świetle prawa Unii Europejskiej sporządzona przez prof. dra hab. Roberta Grzeszczaka z Katedry Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; opinia na temat zgodności ustawy ze zobowiązaniami międzynarodowymi Rzeczypospolitej Polskiej sporządzona przez prof. dra hab. Władysława Czaplińskiego z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. Złożone zostały również opinie instytucji i organizacji, m.in. Sądu Najwyższego, Naczelnej Rady Adwokackiej, trójstronny list otwarty podpisany przez prezydent Niemieckiego Samorządu Adwokackiego, dziekana Paryskiej Izby Adwokackiej oraz dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, opinia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zebrania Sędziów Sądu Okręgowego w Przemyślu, Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Okręgu Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej, Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, a także stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, uchwała Zgromadzenia Sędziów Sądów Wojskowych, opinia Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych, jak również raport w przedmiocie oceny ustawy w świetle prawa Unii Europejskiej, sporządzony przez dra hab. Roberta Grzeszczaka, opinia rzecznika praw obywatelskich oraz stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa.

Z uwagi na fakt, że ustawa ta była zgłoszona przez grupę posłów, a w związku z tym nie miała miejsca rzetelna dyskusja nad projektem – wyeliminowano udział ekspertów, a opinia Biura Analiz Sejmowych nie została wzięta pod uwagę, wyeliminowany był również udział społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu ustawy – Senat od pierwszego dnia po wpłynięciu ustawy prowadził prace w komisjach. Ustawa została przekazana do Komisji Ustawodawczej, Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej. Członkowie komisji zapoznali się z opiniami, jakie zostały sporządzone przez wybitnych specjalistów, a ich przewodniczący zorganizowali posiedzenia z udziałem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, które miały charakter konsultacji społecznych, takich właśnie konsultacji, jakich zabrakło w Sejmie podczas procedowania nad projektem ustawy.

Komisja Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej na posiedzeniu w dniu 7 stycznia 2020 r. debatowała nad polityczno-prawnymi skutkami tej ustawy. Na posiedzenie komisji zaproszeni zostali minister spraw zagranicznych, pan Jacek Czaputowicz, który oddelegował podsekretarza stanu w MSZ, pierwsza prezes Sądu Najwyższego, rzecznik praw obywatelskich oraz autor jednej z ekspertyz. Obecni byli również przedstawiciele środowisk prawniczych, w tym Sądu Najwyższego, a także byli sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciele organizacji pozarządowych i środowisk zaangażowanych w sprawy europejskie.

Połączone komisje, Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, pierwsze posiedzenie, na którym debatowano nad ustawą, zorganizowały w dniu 8 stycznia 2020 r., z udziałem rzecznika praw obywatelskich, przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, samorządów prawniczych, stowarzyszeń sędziowskich, organizacji pozarządowych oraz środowiska naukowego. W trakcie tego posiedzenia wysłuchano opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu, opinii środowisk naukowych, przedstawicieli środowisk prawniczych, jak również przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości. Drugie posiedzenie połączonych komisji odbyło się 14 stycznia 2020 r., a zasadniczą częścią tego posiedzenia była debata.

W Senacie odbyły się również konsultacje podczas zorganizowanego w dniu 14 stycznia 2020 r. posiedzenia Parlamentarnego Zespołu Obrony Praworządności, na które zaproszeni zostali znamienici przedstawiciele środowisk naukowych, byli sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciele środowisk prawniczych i organizacji pozarządowych, jak również wybitni przedstawiciele świata prawniczego z Europy Zachodniej, m.in. z Niemiec, Francji, Hiszpanii, Holandii, którzy poproszeni zostali o przedstawienie zasad powoływania sędziów w swoich systemach prawnych, a to w związku z faktem, że na to ustawodawstwo przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości powoływali się we wszystkich debatach publicznych.

W jaki sposób przebiegała i na czym koncentrowała się dyskusja w komisjach? W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na przebieg procesu legislacyjnego i pospieszny tryb uchwalania tej ustawy, a także na pogwałcenie praw opozycji sejmowej zarówno podczas prac w komisji, jak i podczas posiedzeń plenarnych. Należy mieć na uwadze, że ustawa była zgłoszona jako projekt przez grupę posłów, mimo że ma ona charakter ustrojowy. Wszystkie ustawy, a takie w szczególności, powinny być procedowane zgodnie z zasadami rzetelnej legislacji. Zasada rzetelnej legislacji oznacza w szczególności to, by udział w tworzeniu projektów aktów normatywnych brały te podmioty, które są do tego odpowiednio przygotowane. Tworzone akty normatywne winny charakteryzować się precyzją, zrozumiałością, transparentnością i spójnością z obowiązującym systemem prawa, a także zgodnością z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady tej wynika obowiązek realnych konsultacji społecznych co do projektów aktów normatywnych, z zachowaniem odpowiedniego czasu na zaznajomienie się z ich materią, a także na ich ocenę. Tworzenie aktów normatywnych winno odbywać się z aktywnym udziałem specjalistów z dziedziny legislacji, konstytucjonalistów oraz niezależnych ekspertów zajmujących się tematyką uregulowaną w projekcie aktu normatywnego. Wskazane wyżej cechy, którymi powinny charakteryzować się tworzone akty normatywne, zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawa, mają fundamentalne znaczenie w codziennym obrocie prawnym. Odpowiednia jakość stanowionego prawa przekłada się bowiem bezpośrednio na realizację praw podmiotowych naszych obywateli oraz szybkość i poprawność rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym i sądowym.

Zasada lojalności wobec obywateli, oznaczająca zapewnienie pewności obywateli co do ich sytuacji prawnej, w szczególności poprzez poszanowanie praw słusznie nabytych oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Zasada ta przekłada się bezpośrednio na wzrost zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, co z kolei przyczynia się do lojalnego postępowania obywateli względem państwa i wykonywania nałożonych na nich obowiązków.

Zasada stabilności prawa i przeciwdziałanie zjawisku tzw. inflacji prawa. Niestabilność prawa, dokonywana przez jego częste zmiany, ale również na skutek publikacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego eliminujących z obrotu prawnego przepisy niezgodne z konstytucją, nie tylko utrudnia życie społeczno-gospodarcze, ale dezorganizuje wykonywanie zawodów prawniczych oraz negatywnie oddziałuje na sam proces legislacyjny.

I jeszcze jest jedna zasada poprawnej legislacji ‒ zasada konsensusu prawnego w zakresie kwestii spornych. Zagadnienia będące przedmiotem sporów ideologicznych powinny być uregulowane w drodze szerokiego konsensusu społeczno-prawnego, z poszanowaniem praw wszystkich grup społecznych. Tylko takie postępowanie umożliwia wprowadzenie trwałych rozwiązań prawnych, umożliwiających także racjonalny rozwój społeczeństwa.

Już w 2016 r. w swoim stanowisku na temat ustawy o prokuraturze, Komisja Wenecka stwierdziła, że proces legislacyjny winien być przejrzysty i zapewnić udział społeczeństwa, a projekt powinien być dogłębnie przedyskutowany w parlamencie, należycie uzasadniony, przedstawiony społeczeństwu, którego przedstawiciele winni mieć możliwość nanoszenia uwag. Należy również zwrócić uwagę, że przy procedowaniu ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości winno uwzględniać się opinię środowiska sędziowskiego.

Niestety, te wszystkie zasady i zalecenia były zignorowane przez Sejm.

W toku dyskusji zwracano również uwagę na fakt, że ustawa narusza przepisy polskiej konstytucji, a mianowicie: zasadę państwa prawa, określoną w art. 2 konstytucji; zasadę legalizmu i praworządności, określoną w art. 7 konstytucji; zasadę nadrzędności konstytucji, czyli art. 8 ust. 2; zasadę przestrzegania prawa międzynarodowego, art. 9; zasadę podziału i równowagi władz, art. 10 ust. 1; prawo do rzetelnego procesu przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, czyli art. 45 ust. 1 konstytucji, jak również art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; zasadę pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, art. 91 ust. 2 i 3; zasadę bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej, wynikającą z tego samego artykułu; zasadę autonomii i niezależności sądów, art. 173; zasadę niezawisłości sędziów, art. 178 ust. 1.

Ustawa jest również sprzeczna ze zobowiązaniami Polski wobec Unii Europejskiej, godzi w ochronę gwarantowaną przez Europejską Konwencję Praw Człowieka, a tym samym kwestionuje uczestnictwo Polski w wymiarze prawnym Unii Europejskiej i Rady Europy.

Przede wszystkim jednak ustawa ta drastycznie obniży poziom sądowej ochrony praw jednostki.

Ustawa pozostaje oczywiście w bezpośrednim związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r., w którym trybunał wskazał kryteria i tryb oceny niezależności organu sądowego, jakim są Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego, a także Krajowa Rada Sądownictwa jako organ uczestniczący w powoływaniu sędziów. Na podstawie tych kryteriów, jakie wskazał trybunał, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. orzekł, że Krajowa Rada Sądownictwa nie jest organem bezstronnym i niezawisłym, a Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej.

W państwie prawa takie wyroki powinny być bezzwłocznie wykonane przez ustawodawcę. Powinien on niezwłocznie przywrócić niezależność Krajowej Rady Sądownictwa poprzez przyjęcie zgodnych z konstytucją przepisów o powoływaniu jej członków. Powinien również znieść Izbę Dyscyplinarną i posiadającą taki sam status prawny Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Powinien w szybkim tempie stworzyć zgodne z konstytucją mechanizmy weryfikacji statusu sędziów powołanych lub awansowanych przy udziale obecnej Krajowej Rady Sądownictwa. Należy również doprowadzić do stanu pewności obrotu prawnego, ponieważ obywatele nie mogą ponosić konsekwencji nieprawidłowego działania ustawodawcy, w szczególności w obrocie międzynarodowym.

Tymczasem większość sejmowa, zamiast pochylić się nad tymi rozwiązaniami, które służyłyby obywatelom i spowodowałyby, że nie ponosiliby oni negatywnych konsekwencji, ani obecnie, ani w przyszłości, nie tylko nie przyjęła do wiadomości orzeczeń, lecz również uchwaliła ustawę, która rażąco narusza porządek prawny Unii Europejskiej. Prawo do sądu i sprawiedliwego procesu, zagwarantowane w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, może być zagwarantowane jedynie przy zapewnieniu niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Rozwiązania przyjęte w tej ustawie starają się uniemożliwić wykonanie zarówno wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak i wyroku Sądu Najwyższego. Proponowane rozwiązania sprowadzają się do wymuszenia powstrzymywania się od wykonania zobowiązań unijnych w drodze niedopuszczalnego prawnie mechanizmu nacisku na sędziów poprzez wywołanie obawy przed utratą stanowiska sędziowskiego. Ustawodawca intencjonalnie ukształtował system odpowiedzialności dyscyplinarnej w taki sposób, aby wykorzystać go jako instrument kontroli politycznej nad sędziami, co stanowi przedmiot postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zainicjowanego przez Komisję Europejską w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; sprawa ma sygnaturę C 791/19.

W toku dyskusji kilkakrotnie pojawiły się głosy senackiej opozycji, zarówno w oświadczeniach, jak i w pytaniach do przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, kwestionujące fakt skutecznego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w polskim systemie prawnym. Pytania nie są niczym niewłaściwym, mogą wynikać z niezrozumienia zasad funkcjonowania Polski w systemie prawnym Unii Europejskiej. Jednak odpowiedzi na te pytania nie tylko nie wyjaśniały tych zagadnień, lecz jeszcze pogłębiały wątpliwości, a od przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, którzy, jak zresztą przyznane zostało podczas posiedzenia komisji w dniu 14 stycznia 2020 r., brali udział w pracach nad ustawą, należy wymagać precyzyjnych, rzeczowych i zgodnych z prawdą odpowiedzi. Takich mianowicie, że Polska przystąpiła do Unii Europejskiej i zgodnie z art. 90 konstytucji przekazała jej stosowne kompetencje do działania, czego skutkiem prawo europejskie stało się częścią polskiego systemu prawa, zgodnie z art. 91 ust. 1 konstytucji. Zasady te potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04: w związku z art. 91 ust. 2 konstytucji prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo przed prawem państwa członkowskiego. Co to oznacza? Właśnie to, że sąd krajowy, który poza prawem krajowym stosuje również prawo Unii Europejskiej, zobowiązany jest zapewnić stosowanie norm prawa Unii Europejskiej, pomijając sprzeczne z nim przepisy prawa krajowego. Sąd ma obowiązek odstąpienia od stosowania przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii Europejskiej. Co więcej, taki obowiązek ma nie tylko sąd, ale każdy organ państwowy.

Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej – podpisał go 13 grudnia 2007 r. pan prezydent Lech Kaczyński, a ratyfikował 10 października – spowodował, że Polska zgodziła się na jurysdykcję Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który dokonuje wykładni prawa unijnego, zapewnia egzekwowanie prawa unijnego. A więc Polska ma obowiązek wykonywania orzeczeń trybunału. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wiąże nie tylko sąd krajowy danego państwa w sprawie, w której został wydany, lecz również inne sądy, w innych krajach Unii Europejskiej. Ma to kapitalne znaczenie dla sytuacji obywatela polskiego na arenie międzynarodowej.

W trakcie dyskusji przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości wielokrotnie powoływali się na ustawy w innych krajach Unii Europejskiej, jednak dyskusja z ekspertami z tych krajów wskazała, że przepisy, na które się powoływali, były wyjęte z kontekstu całego systemu prawnego, a sędziowie w tych krajach mają zapewniony przymiot niezależności w świetle prawa Unii Europejskiej.

Należy wziąć pod uwagę nie tylko tę ustawę, lecz całokształt działań podjętych w systemie wymiaru sprawiedliwości od 2015 r. Dopiero suma działań podjętych w tej sferze pokazuje zakres niezgodności tych uregulowań, jak i destrukcję zasady rządów prawa w Polsce.

W ocenie komisji skutki wejścia ustawy w życie będą dla Polski niezwykle dotkliwe. Z pewnością należy liczyć się z możliwością złożenia przez Komisję Europejską skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przeciwko Polsce, ale trzeba zwracać uwagę również na skutki pozaprawne, takie jak dalsza, postępująca izolacja Polski, narażenie społeczeństwa na utratę wypłat środków pomocowych z Unii Europejskiej, dalsze osłabienie pozycji Polski we Wspólnocie, izolacja gospodarcza, prawna, polityczna, a co za tym idzie, także zagrożenie bezpieczeństwa. Polscy obywatele w ciągu ostatnich 15 lat zapomnieli już, jak było wcześniej. Polski obywatel, jeżeli ta ustawa wejdzie w życie i będzie w Polsce stosowana, już nie będzie mógł być pewny, że wyrok wydany na jego rzecz w Polsce w sporze z obywatelem innego państwa Unii Europejskiej będzie respektowany za granicą. Dotyczy to m.in. przedsiębiorców, lecz również zwykłych obywateli, zawierających związki małżeńskie, wychowujących dzieci. Dotyczy to przepływu dokumentów, orzekania o nabyciu spadku, skuteczności aktów notarialnych czy też aktów stanu cywilnego. Nie mówię już o europejskim nakazie aresztowania, egzekwowanym automatycznie między państwami Unii Europejskiej, w których nie ma wątpliwości co do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej. Polskie ENA już od pewnego czasu podlegają specyficznej kontroli.

Ustawa w całości nadaje się do ponownego napisania i ze wskazanych przyczyn komisja w głosowaniu przyjęła wniosek o odrzucenie ustawy w całości. Bardzo dziękuję. (Oklaski)

Czytaj więcej

Umieść film na stronie
Oceń senatora
Ocena
4
Pozycja w rankingu:
78
Liczba głosów: 4
Pliki cookies w naszym serwisie
Informacji zarejestrowanych w plikach "cookies" używamy m.in. w celach reklamowych i statystycznych oraz w celu dostosowania naszych serwisów do indywidualnych potrzeb użytkowników. Możesz zmienić ustawienia dotyczące "cookies" w swojej przeglądarce internetowej. Jeżeli pozostawisz te ustawienia bez zmian pliki cookies zostaną zapisane w pamięci urządzenia. Zmiana ustawień plików "cookies" może ograniczyć funkcjonalność serwisu.
Nie pokazuj więcej tego komunikatu.